大数据时代政府治理的机遇、挑战与对策

【摘要】大数据给我国政府治理带来重要机遇，同时也带来了几个方面的挑战：可能会增加信息犯罪，可能会加剧道德危机，可能会加剧社会分化。政府需要采取三方面的有效措施来应对大数据带来的挑战：一是在大数据领域开展“法治”，二是营造良好的大数据运营环境，三是充分发挥国家的宏观调控作用。

【关键词】大数据　政府治理　价值追求　机遇　挑战

【中图分类号】C913.9　     　　　【文献标识码】A

“大数据”（Big Data）一词最早产生于20世纪80年代，随着学术界、社会界、企业界的不断深入探讨，“大数据”日渐与政府治理、国家治理体系、国家治理能力等深深地“镶嵌”在一起，进入了国家发展战略视野。继党的十八届三中全会将全面深化改革的总目标定为“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”后，国务院于2015年9月5日发布《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》（以下简称《行动纲要》），明确提出并部署了推动大数据发展和应用的“五大总体目标”、“三大主要任务”和“十大工程”。未来大数据必将重塑和引导政府治理，政府治理也必将迈向“整体性治理”。基于此，有必要在对政府治理的价值追求进行准确定位的基础上，对大数据时代我国政府治理面临的机遇与挑战进行论述，并提出应对之策。

政府治理的涵义及价值追求

从一般意义上讲，政府治理主要是指政府行政系统作为治理主体，对社会公共事务的治理①。但事实上，政府治理的主体不仅仅指政府，还包括市场、社会组织、公民个体等。政府治理与传统的政治统治或政府管理，尤其是与政治统治存在着本质的区别。这主要体现在，政府在治理活动中是以一种平等姿态与各方主体进行充分的对话和协商，并尽可能达成共识，从而依据共识对社会事务进行治理。相应地，市场、社会组织、公民个体也不需要对政府惟命是从，而是可以在不破坏公共利益格局的前提下，与政府进行磋商甚至讨价还价②。总之，政府治理是一种全新的公共治理活动，它将打破政府与市场、社会组织、公民个体等主体之间的隔阂，打造一种合作、协同、多赢的局面。

政府治理虽然以多元主体参与的形式和以打造共赢的局面为目标展开，但是，政府治理也要追求和实现三个方面的重要价值—这是由政府的特殊性质，即“民本性和公共性”所决定的。具体而言，政府治理追求和实现的三方面的重要价值，包括实现社会的公正、实现社会的繁荣和实现社会的稳定。政府治理首先应该实现社会的公正。社会的公正包括治理方式的公正、治理程序的公正和治理结果的公正。此外，政府治理还应实现社会的繁荣，其集中体现为促进经济的增长，为经济增长注入新动能；最后，政府治理也要实现社会稳定，为经济社会的发展提供稳定的内外部环境。以上三个方面的重要价值是政府治理的灵魂和根本标准，它必须贯穿于政府治理过程的始终。

 

大数据给政府治理带来的机遇

随着大数据的到来，政府治理将进入一个全新的时代。大数据“将会从根本上改革政府的组织模式和政府形态，进而改变政府治理模式”③。概括而言，大数据将会给政府治理带来一系列机遇，主要有三个：

大数据为政府治理带来新理念。政府治理体系包括政府治理理念、治理结构、治理方式与治理过程④等方面。大数据首先将会为政府治理带来新理念，即促进政府治理理念的转型升级。具体可从以下三个方面来理解：首先，大数据将会使“为人民服务”和“依法治国”的观念进一步深入人心。具体而言，为适应大数据时代的发展，政府及其官员开始意识到必须改变过去“政府全能主义”和“权力本位”的传统治理理念，开始关注并真正践行“为人民服务”和“依法治国”的治理理念；其次，大数据将会使政府牢固树立“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的治理理念。政府过去“拍脑袋决策、拍胸脯保证”的治理理念将会被彻底抛弃；再次，大数据将要求政府注重参与、合作、融入，从而使政府从“权威治理”转向“民主治理”。

大数据为政府治理提供新模式。当前，大数据作为重要的基础性战略资源，正引领新一轮的科技创新和变革，带来新的政府治理理念，同时也必将为未来政府治理结构、治理方式和治理过程带来新机遇。首先，就治理结构而言，大数据会带动治理结构的创新。因为，大数据时代带来的社会变化必然会引起社会结构的变化，社会结构的变化将促使社会结构进行适应大数据的调整；其次，就治理方式而言，大数据将带来治理方式的革新。在大数据背景下，政府的公共数据资源将实行开放共享，大数据本身将成为一种有效的治理方式；最后，就治理过程而言，大数据将促进治理过程更加科学。为了适应大数据，政府将加强对物联网、云计算、政府信息平台等的综合应用，政府需要更加讲究治理过程的整体性和协同性，既有利于保障公众的知情权，也有利于提升政府治理的能力。

大数据为政府治理注入新动力。近年来，中国的各级政府及其各部门虽然加强了联系，但它们依然还没有形成一种“整体性治理”格局。尤其是，在一些重大问题上，各级政府及其各部门仍然以维护自身的利益为重，明显地还是一种“碎片化治理”格局。在这样的背景下，“大数据”将会倒逼各级政府（从中央政府到地方政府）进行治理的综合改革。各级政府以及政府的各部门将会打破“碎片化治理”格局，相互之间将会进一步加强联系和沟通，从而改变相互掣肘、不协调的状况，进而形成一体化的工作格局，实现“整体性治理”。这是大数据为政府治理注入的第一个强大动力。

此外，大数据还在以下两个方面为政府治理注入了动力：一方面，大数据的运用有利于政府管理机制的创新。政府通过建立基于数据决策、实施、创新的管理新机制，可提高政府治理的科学化水平，从而避免因决策失误导致的“劳民伤财”，进而提高政府公信力和权威性；另一方面，大数据还会倒逼政府进行服务型政府建设，服务型政府建设的步伐会因此提速加快，进而提高政府治理在内的整个社会的公共治理水平。

大数据给政府治理带来的挑战

大数据可能会增加信息犯罪。信息犯罪是互联网时代的一个非常普遍的现象。大数据的兴起将会为一些不法分子开展信息方面的犯罪活动提供更加便利的条件。一些对社会尤其是对政府怀有不满情绪和敌对态度的不法分子将会利用大数据支撑的网络平台对政府网站进行攻击和破坏，从而使政府的网站陷入瘫痪状态。更严重的是，网络不法分子还会利用大数据去搜集政府的各种不宜公开的信息或者机密文件，并向社会进行公布和传播，从而使本来处于平静和安定状态的社会走向危机和动荡。与此同时，互联网本身具有一定的技术特性，不管是司法还是执法部门，面对一些网络犯罪问题时，技术支撑的能力还有所缺失。⑤这进一步加大了政府对信息犯罪进行治理的难度。因此，大数据所导致的信息犯罪增加将是政府治理面临的一个非常棘手的挑战。

大数据可能会加剧道德危机。我国是一个千年文明古国，华夏自古就有“礼仪之邦”之称。道德与文明是我们这个古老国度生生不息的象征，也是我们前行的不竭动力。然而，随着改革的深入和市场经济的发展，我国步入社会转型期，和世界各国一样将不可避免会面临一系列社会失范问题，尤其是道德危机问题。当前，在社会转型期，我国的社会道德也出现了比较严重的滑坡。特别是近年来互联网及其大数据的兴起，网络的快速传播进一步扩散了道德危机。这引发学界关于礼仪之邦为何今天会如此“失德”、“缺德”的一系列思考和探讨⑥。自此之后，一些网民开始把道德与文明作为娱乐的对象和戏弄的“靶子”，并借助于互联网及其大数据肆意地挑战和抹黑历史人物以及公序良俗，导致整个社会走向娱乐化和庸俗化。总之，大数据使得整个互联网陷入道德无序状态。“在这种道德无序状态下，人们甚至不能判断哪些行为是道德的，哪些行为是不道德。”⑦可以说，大数据对道德危机的进一步扩散成为中国政府治理所面临的又一个非常巨大的挑战。

大数据可能会加剧社会分化。大数据是一种宝贵的资源，它会使运用它的人在各方面，如知识、技能、财富、人脉等方面都发生质的飞跃和获得巨大的提升。然而，由于每个人的禀赋和能力不同，大数据会造成社会的分化并加剧社会的分化，即那些会运用大数据资源的人与那些不会运用大数据资源的人之间会形成一条分界线甚至鸿沟—无论是在增长知识、技能方面，还是在获取财富、人脉方面，前者都会明显地超过后者。而且，随着大数据时代的推进，这种差距会越来越大。尤其需要指出的是，由于知识、能力、人脉等方面的资源还会通过各种方式进一步转变为财富，这就刺激和加剧了人们之间在财富上的差距，使得贫富悬殊变得更加严重。面对大数据所造成的严重社会分化尤其是它所引发的严重的贫富分化问题，政府应该采取有效的措施予以解决。大数据导致的社会分化问题，考验着政府的治理能力，尤其是弥合社会鸿沟的能力，是政府面临的一个重大的挑战。

政府应对大数据挑战的对策

在大数据领域开展“法治”。全面依法治国既是政府治理现代化的题中之义，也是政府治理现代化的根本保障。当前，“依法治国”的理念日益深入人心，“依法治国”的实践也在稳步推进。大数据领域是我国经济社会的重要部分，它不是法外之地。因此，对于大数据领域，也必须开展“法治”。在大数据领域开展“法治”，首先要进一步完善相关的法律法规。目前，国家已经出台了一系列互联网管理法规，对互联网信息内容、新闻内容、即时通讯等多个领域都有了明确规范和要求。比如，国务院及有关部委以法规形式公布的网络媒体管理办法就有《互联网信息服务管理办法》、《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》、《互联网出版管理暂行规定》、《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》、《互联网著作权行政保护方法》、《互联网新闻信息服务管理规定》、《信息网络传播权保护条例》，等等。这为对大数据领域开展法治提供了一定的基础，不过，既有的法律法规在整体上还不能满足和适应大数据时代政府治理的需要。

 

正如有专家指出，“目前来讲，我们力图建立的网络相关法律体系并不完整，对于网络环境下个体以及服务提供者的权力义务，国家的权力及边界等，在法律层面上还没有清晰的界定，使得执行过程中存在很多漏洞与盲点”⑧。因此，面对大数据即将带来的海量信息生产和信息传播现象，政府必须进一步完善网络平台、技术标准、安全服务等，尤其是网络信息传播方面的法律法规⑨，为大数据划定活动的范围和界限，净化信息传播的方式和环境。在完善相关的法律法规之后，还要依据法律法规对利用大数据从事违法犯罪的行为进行严厉打击，对全社会形成威慑力，防止大数据犯罪现象的扩散和加剧。

营造良好的大数据运营环境。应对大数据造成的道德越界现象，应该从营造良好的网络运营环境着手。而网络环境包括主体和客体。因此，首先，要加强对网络主体的德治即道德教育，使网络主体具有良好的道德意识。网络主体只有形成良好的道德意识，在面对大数据资源时，他们才会控制自己的鼠标和键盘，从中获取正当的数据资源和发布正当的信息；其次，要加强对网络客体环境的整体净化。具体而言，一是要建设良好的网络文化。在网络文化建设的过程中，要重视网络内容建设，以先进技术传播先进文化；要重视舆论导向，以正确引导社会舆论；要重视产品价值和社会效益提升，以优秀的网络文化产品满足广大群众日益增长的精神文化需求。二是采用先进的技术手段对网络大数据信息进行监管和控制。国家和社会各界应该充分重视信息技术的创新开发，大力培养技术人才，提高我国信息技术水平，从而为监管大数据信息提供技术保障。

充分发挥国家的宏观调控作用。在大数据时代，社会分化是不可避免的，但是，社会分化必须要被控制在一定的范围和限度之内。控制社会分化的核心力量是国家及其政府。国家及其政府必须发挥宏观调控作用，采取多种方式对社会分化进行控制。具体来说，首先，政府必须创造条件实现大数据资源的共享。为此，政府应努力提升自己的水平，在应用大数据上走在各个主体的前列。同时，政府应用大数据要建立健全良好的机制，在数据发现、数据挖掘、数据整合、数据分析以及数据运用等方面提升自己的能力，并在治理全过程实现最大限度的数据共享⑩；其次，政府要实施社会救助与再分配。政府要对社会分化中造成的社会底层民众给予扶持和救助，使其能够通过自己的努力“往上走”，而不是“自由落体”。同时，政府还要通过税收手段和转移支付手段进行财富的再次分配，避免财富的过分集中导致的分配不公；最后，政府还要打击和取缔各种非法收入，尤其是非法利用大数据牟利的行为，并用于救助社会底层的弱势群体。总之，国家及其政府要充分发挥宏观调控作用，控制大数据引起的社会分化问题。

（作者单位：四川旅游学院）

【注释】

①王浦劬：“国家治理、政府治理和社会治理的基本含义及其相互关系辨析”，《社会学评论》，2012年第3期。

②王春福：“多元治理模式与政府行为的公正性”，《理论探讨》，2012年第2期。

③刘叶婷，唐斯斯：“大数据对政府治理的影响及挑战”，《电子政务》，2014年第6期。

④解亚红：“国家治理体系现代化的三个维度—《政府治理体系创新》评介”，《中国行政管理》，2014年第3期。

⑤“净化网络需完善法律法规”，光明网，http://www.gmw.cn/media/2013-09/09/content_9040012.htm，2012-09-09。

⑥围绕着道德危机问题，国内学界近年展开了一系列研讨，可参见：肖群忠：“道德危机的拯救与文明大国的崛起”，《西北师范大学学报》，2012年第1期；巫锋：“现代性视域中的道德信仰难”，《江西社会科学》，2011年第6期；罗建文等：“对山西黑砖窑事件的伦理反思”，《湖南科技大学学报》（社会科学版），2011年第2期。

⑦冯丰收：“论网络净化与道德自律的实施策略”，《人民论坛·学术前沿》，2010年第17期。

⑧杨冬梅：“大数据时代政府智慧治理面临的挑战及对策研究”，《理论探讨》，2015年第2期。

⑨“新媒体环境下的网络文化建设”，人民网，http://media.people.com.cn/BIG5/22114/464190/235480/16361924.html，2011-11-23。

⑩卢守权：“中国政府迈向整体性治理的方略”，《湖南农业大学学报》（社科版），2013年第6期。